Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting

français

Europees Hof voor de Rechten van de Mens 6 november 2017, nr. 43494/09, Garib/Nederland

Feiten

Mevrouw Garib is een alleenstaande moeder met twee kinderen. Ze woont sinds 2005, met haar twee jonge kinderen, in de Rotterdamse Tarwewijk. In 2007 vraagt de verhuurder om het pand te verlaten, aangezien hij het wil renoveren voor eigen gebruik. Wel biedt hij een andere eigendom aan om te verhuren, gelegen in dezelfde wijk.

Een wet uit 2006 laat toe dat bepaalde gemeenten maatregelen nemen inzake grootstedelijke problemen, zoals bijvoorbeeld een selectie van nieuwe inwoners op basis van de bron van hun inkomen. De wet is er gekomen als antwoord op een grotere concentratie van socio-economisch minder geprivilegieerde mensen in bepaalde stadskernen. Volgens de opstellers van de wet waren er namelijk gevolgen voor de levenskwaliteit en werd dit veroorzaakt door werkloosheid, armoede en sociale uitsluiting. Het ging bovendien gepaard met antisociaal gedrag, een instroom van illegale immigranten en criminaliteit. Daarom is in Rotterdam een woonvergunning vereist voor bepaalde wijken die als ‘hotspot’ gekwalificeerd zijn. Zonder deze vergunning is het niet mogelijk om een privaat huurcontract af te sluiten.

Mevrouw Garib kan deze vergunning echter niet bemachtigen omdat ze nog niet gedurende zes jaren voorafgaand aan de aanvraag in de regio Rotterdam had gewoond. Een vrijstelling is mogelijk voor mensen die voldoen aan een voorwaarde betreffende de bron van inkomen. Maar de bijstandsuitkering van mevrouw Garib valt daar niet onder. Daarom weigert het gemeentebestuur haar de vergunning toe te kennen, met als gevolg dat ze geen huurcontract kan sluiten.

Ze gaat in beroep tegen deze beslissing, maar heeft geen succes. Het beroep wordt verworpen en vervolgens houdt ook de Raad van State de beslissing in stand.

Uiteindelijk dient mevrouw Garib een klacht in bij het EHRM. Ze betoogt dat de beperking op haar keuze van een woning in strijd is met art. 2 Protocol nr. 4 EVRM (recht om vrij een woonplaats te kiezen). Het Hof oordeelt op 23 februari 2016 met vijf tegen twee stemmen dat er geen schending is.

De zaak wordt vervolgens verwezen naar de Grote Kamer van het EHRM. Bovendien worden twee Belgische instellingen toegelaten als derde partijen in de schriftelijke procedure:
- Het Human Rights Centre van de UGent
- De Equality Law Clinic van de ULB
 

Beslissing

Het Hof (Grote Kamer) oordeelt met twaalf tegen vijf stemmen dat er geen schending is van art. 2 Protocol nr. 4 EVRM.
 

Motivering

Reikwijdte van de zaak voor het Hof
De derde partijen verzoeken het Hof om de zaak te behandelen in het licht van art. 14 EVRM (verbod van discriminatie) in samenhang met art. 2 Protocol nr. 4 EVRM. Ze menen dat de maatregel bijdraagt aan de stigmatisering van wie niet voldoet aan de inkomensvoorwaarde. Bovendien zou de maatregel discrimineren op basis van armoede of sociale positie.

Hoewel deze klacht nu pas naar voren wordt gebracht, menen de derde partijen dat dit geen probleem is. Op basis van vaststaande rechtspraak zou de Grote Kamer kunnen beslissen om de klacht in het licht van art. 14 EVRM te behandelen.

Maar het Hof volgt deze redenering niet. Het kan deze klacht niet behandelen in het licht van art. 14 EVRM, aangezien deze nu pas voor het eerst wordt opgeworpen.

Gegrondheid van de zaak
In wetgeving over sociaal en economisch beleid beschikt de Staat over een ruime appreciatiemarge. Dat is zeker ook het geval voor het beleid rond stadsplanning.

Er wordt niet betwist dat de overheid iets moest doen aan de toenemende sociale problemen in bepaalde wijken van de Rotterdamse stadskern. In die zin is de reden waarom de wetgeving er gekomen is niet manifest ongegrond. Maar het probleem ligt volgens mevrouw Garib bij de wetgeving zelf, die een onredelijke last legt op mensen van wie het enige inkomen bestaat uit een sociale uitkering. Het Hof meent niet dat het systeem iemand de mogelijkheid tot huisvesting ontneemt of iemand dwingt zijn huis te verlaten. Bovendien raakt de maatregel enkel relatieve nieuwkomers. Want wie minstens zes jaar in Rotterdam woont, hoeft niet te voldoen aan de inkomenseis. In deze omstandigheden lijkt zo’n wachttijd niet buitensporig volgens het Hof.

Mevrouw Garib argumenteert bovendien dat de maatregelen niet het gewenste effect hebben gehad. Maar het Hof stelt dat dergelijke socio-economische maatregelen moeten beoordeeld worden in de context van de tijd waarin ze genomen worden, niet op basis van hoe het achteraf gezien kon gebeurd zijn. Daarenboven heeft de overheid de maatregelen verder uitgebreid en werden gelijkaardige maatregelen toegepast in andere deelgemeenten. Het Hof leidt daaruit af dat de maatregelen volgens de overheid wel effectief zijn.

Verder overweegt het Hof dat de wetgever enkele waarborgen heeft opgenomen:
- De plicht te verzekeren dat er lokaal voldoende huisvesting overblijft voor mensen die niet in aanmerking komen voor een huisvestingsvergunning;
- De beperking van de maatregel naar tijd en plaats;
- Mogelijkheid tot afwijking van de maatregelen in gevallen waarin de toepassing ervan uitzonderlijk schrijnend zou zijn;
- Mogelijkheid tot het instellen van bezwaar, beroep en hoger beroep tegen de weigering van een huisvestingsvergunning.

In deze omstandigheden oordeelt het Hof dat de nationale overheid op adequate wijze gewicht heeft toegekend aan de rechten en belangen van personen in een positie zoals mevrouw Garib. Het Hof stelt wel dat het voor de wetgever mogelijk was om de situatie anders te regelen. Maar daar oordeelt het Hof niet over, het kijkt enkel of de wetgever zijn marge van appreciatie overschreden heeft.

Na deze algemene overwegingen richt het Hof zich op de individuele omstandigheden van mevrouw Garib. Zij vormt geen bedreiging voor de publieke orde en geeft blijk van goed gedrag. Maar dat is volgens het Hof niet beslissend wanneer het afgewogen wordt tegen het algemeen belang, dat gebaat is bij een consistente toepassing van geldende wetgeving. Ook is het niet voldoende dat mevrouw Garib al in de Tarwewijk woonde op het moment dat de regels van de woonvergunning in werking traden. Ook hier beschikken Staten over een ruime appreciatiemarge. Het Hof zal de belangen afwegen van het individu tegenover het algemeen belang van de maatschappij in zijn geheel. Het Hof maakt hier de vergelijking met de redenering die het toepast in verband met de bescherming van het milieu en de vrije keuze van huisvesting. De reden voor de grote marge van appreciatie is dat Staten zelf veel beter geplaatst zijn om een grondig oordeel te vormen.

Tot slot stelt het Hof dat mevrouw Garib sinds 2010 in een sociale huurwoning in Vlaardingen woont. Zij heeft niet aangevoerd dat deze woning voor haar niet zou voldoen of minder geschikt zou zijn dan de woning in de Tarwewijk. Bovendien heeft mevrouw Garib niet meer de wens geuit om te verhuizen naar de Tarwewijk, hoewel ze sinds 2011 voldoet aan de voorwaarden voor een huisvestingsvergunning. Daarom meent het Hof dat een weigering geen consequenties heeft die zo disproportioneel belastend zouden zijn voor haar belangen, dat die zouden opwegen tegen het algemeen belang.
 

Betekenis in ruimere context

Niet alle rechters volgen de argumentatie van het Hof. Zo is er vooreerst de gedeelde ‘dissenting opinion’ (afwijkende mening) van de rechters Tsotsoria en De Gaetano. Zij menen namelijk dat de weigering van een huisvestingsvergunning in dit geval wel een disproportionele beperking uitmaakt op het recht om vrijelijk een woonplaats te kiezen. Volgens hen heeft de wetgever geen rekening gehouden met de situatie waarin iemand wil verhuizen binnen dezelfde wijk. Daarom komt de weigering hier in essentie neer op een uithuiszetting, iets wat nooit door de wetgeving in beschouwing is genomen. Het is bovendien moeilijk te vatten hoe deze weigering past in het verbeteren van de sociale omstandigheden van de wijk. Mevrouw Garib vertoont immers goed gedrag, vormt geen bedreiging voor de openbare orde en ze leeft al in de wijk. Er zou dus niets veranderen aan de samenstelling van de populatie.

Een tweede ‘dissenting opinion’ komt van rechter Kūris. Die is van mening dat de meerderheid te weinig rekening houdt met de individuele belangen van mevrouw Garib. Bovendien focust de meerderheid teveel op de algemene rechtvaardiging van de wetgeving, terwijl ze zou moeten kijken naar hoe de wetgeving concreet toegepast wordt. Wat de zaak volgens hem nog frappanter maakt is dat de meerderheid bijna geen aandacht schenkt aan een belangrijk feit: het nieuwe huis in de Tarwewijk is net om de hoek van het huis dat mevrouw Garib moet verlaten. De weigering is dan ook disproportioneel, gegeven de individuele omstandigheden van mevrouw Garib. Bovendien was de weigering niet nodig en niet gerechtvaardigd vanuit de doelstellingen van de wetgeving. Volgens rechter Kūris bevat het arrest een gebrek aan logica en is er te weinig respect voor de individuele vrijheid van een persoon.

De meest uitgebreide ‘dissenting opinion’ komt van rechter Pinto De Albuquerque, bijgestaan door rechter Vehabović. In een tekst van 27 pagina’s uit hij scherpe kritiek op de beslissing van de meerderheid. In de eerste plaats stelt hij dat de doelstellingen van de Nederlandse overheid niet legitiem zijn. De wetgeving zou er zijn om bepaalde wijken te verbeteren (“deghettoisation”). Maar het onderliggende thema lijkt toch het verwijderen van minder geprivilegieerde mensen uit de wijk. Het is ook problematisch dat de overheid armoede lijkt te beschouwen als een synoniem voor criminaliteit. De rechter spreekt in dit geval zelfs van een armoedefobie. Dat de meerderheid meer gewicht toekent aan de algemene doelstellingen dan aan de impact op een individu, steunt volgens de rechter op een verkeerde lezing van het EVRM. Bij de bescherming van mensenrechten moet de redenering altijd vertrekken vanuit het individu. Dit uitgangspunt blijkt ook uit de voorbereidende werken van Protocol nr. 4 EVRM. Nadrukkelijk werd niet gekozen om het recht op vrije keuze voor een woning te laten beperken door economische redenen.
Verder stelt de rechter nog dat de weigering disproportioneel is ten opzichte van de rechten van mevrouw Garib. De maatregel is niet noodzakelijk en er wordt geen rekening gehouden met de relevante belangen.

In tegenstelling tot de meerderheid, meent de rechter dat het Hof wel de mogelijkheid heeft om de klacht in het licht van art. 14 EVRM te behandelen. Dit zou de Grote Kamer de kans geven om armoede uitdrukkelijk op te nemen in de criteria voor discriminatie, om de discriminatoire behandeling van mevrouw Garib te erkennen, en om de onderlinge verwevenheid van directe en indirecte discriminatievormen te behandelen. Dit zou een essentiële ontwikkeling in Europese rechtspraak kunnen starten.

In deze zaak raakt de wet specifiek de kansarmen van de maatschappij. In vergelijking met de rest van de samenleving krijgen zij een minder gunstige behandeling. Kansarme groepen worden daardoor dubbel geraakt, omdat ze worden geconfronteerd met alle armoedegerelateerde moeilijkheden en bovendien gebukt gaan onder aanhoudende sociale stigmatisering. De wet legt systematisch de link tussen enerzijds wanorde en andere vormen van burgerlijke ongehoorzaamheid, en anderzijds armoede. Dat is volgens de rechter een onzinnige misvatting die niet wordt ondersteund door enig statistisch bewijs. Deze misvatting draagt zo bij aan de instandhouding van stereotypen met dramatische effecten voor kansarme bevolkingsgroepen, dit terwijl ze net extra ondersteuning kunnen gebruiken.

De rechter beschouwt de hele zaak als een gemiste kans. Toch hoopt hij dat het een inspiratie vormt voor andere oplossingen in de toekomst. Zo sluit hij hoopvol af: “het is de gemiste kans die telt”.
 

Integrale tekst van de beslissing

Referenties
Dit arrest wordt ook besproken op de website van:
- Strasbourgobservers (ENG)
- ATD Vierde Wereld (FR

Trefwoorden
Art. 2 Protocol nr. 4 EVRM (recht om vrij een woonplaats te kiezen); Discriminatie op basis van inkomensstatus; bron van inkomen; Art. 14 EVRM (verbod van discriminatie)