Feiten
In 2016 worden verschillende wijzigingen aangebracht in het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de juridische tweedelijnsbijstand. De wetgever verklaart de filosofie te willen behouden van het systeem van kosteloze juridische bijstand, namelijk de toegang tot justitie voor iedereen. Maar hierbij wil hij wel rekening houden met het belangrijk aantal verzoeken om juridische bijstand in België. De wetgever onderneemt daarom het systeem van de juridische tweedelijnsbijstand te hervormen en te moderniseren om het duurzaam te kunnen garanderen voor wie er daadwerkelijk recht op heeft. Bovendien wenst hij te zoeken naar een evenwicht tussen de toegang van de rechtzoekende tot het gerecht en een billijke vergoeding van de advocaten voor de werkelijk geleverde prestaties.
Om dat doel te bereiken, voorziet de wetgever in verschillende maatregelen. Het gaat onder andere om:
- De betaling van een forfaitaire bijdrage door de begunstigde (het ‘remgeld’);
- Een nieuwe definitie van de bestaansmiddelen van de kandidaat voor de juridische bijstand;
- Meer controle op deze bestaansmiddelen;
- Bepaalde vermoedens van ontoereikende inkomsten die een weerlegbaar karakter krijgen.
Verschillende verenigingen en enkele personen stellen daartegen een beroep in bij het Grondwettelijk Hof. Ze vragen daarin de gehele of gedeeltelijke vernietiging van de wet die de wijzigingen invoerde. Eén van de verzoekende partijen, een particulier, voert aan dat hij door de wijziging geen recht meer heeft tot de tweedelijnsbijstand. Vervolgens zijn er onder de verzoekende partijen verschillende vzw’s die de belangen verdedigen van mensen in armoede. Zij menen dat de wijziging de toegang tot justitie moeilijker maakt voor mensen in armoede. Verder zijn er twee vakbonden van advocaten die het belang verdedigen van een goede toepassing van het recht, zowel voor de rechtzoekenden als voor de advocaten. Een andere verzoekende partij is advocaat die de juridische tweedelijnsbijstand uitgebreid beoefent. Hij meent dat de hervorming een grote onzekerheid teweegbrengt omtrent de vergoedingen die hij zal ontvangen voor geleverde prestaties. Bovendien zou het tot een inkomstenvermindering leiden die het moeilijk maakt om zijn opdracht correct uit te voeren. Tot slot zijn er nog enkele tussenkomende partijen, waaronder de Liga voor Mensenrechten, de vzw Atelier des Droits sociaux en drie OCMW’s. De Liga meent dat afbreuk wordt gedaan aan haar maatschappelijk doel. De OCMW’s menen op hun beurt dat zij er belang bij hebben om tussen te komen, aangezien hun opdracht erin bestaat om de belangen van kansarme personen te verdedigen.
Beslissing
Het Hof vernietigt de bepalingen die stellen dat de begunstigde van de juridische tweedelijnsbijstand forfaitaire bijdragen moet betalen.
Het Hof wenst moeilijkheden te voorkomen voor de terugbetaling van reeds geïnde bedragen. Daarom worden de gevolgen van de vernietigde bepaling behouden voor de zaken waarvoor de advocaat op 31 augustus 2018 verslag heeft gedaan.
Motivering
Het Hof groepeert de middelen in verschillende categorieeën. In de context van deze samenvatting is het niet de bedoeling om alle middelen te behandelen. Dat zou ons immers te ver leiden. Enkel de middelen die een mogelijke weerslag hebben op situaties van armoede zullen uitvoerig behandeld worden. Het gaat om het onderzoek naar de bestaansmiddelen van de rechtzoekende en om de nieuwe forfaitaire bijdragen die moeten betaald worden.
Het begrip “bestaansmiddelen”
Door de wijzigingen wordt de toegang tot de juridische tweedelijnsbijstand en tot de rechtsbijstand voortaan afhankelijk van het bewijs dat de aanvrager niet beschikt over toereikende “bestaansmiddelen”. Vroeger betrof het louter de “inkomsten”.
Volgens de wetgever werden in het vorige systeem van onderzoek van de inkomsten, heel wat van de bestaansmiddelen onvoldoende in aanmerking genomen. De wetgever verwijst daarbij naar het inkomen uit onroerende goederen, roerende goederen of het spaargeld. Door alle bestaansmiddelen te onderzoeken, kan juridische bijstand worden gewaarborgd aan wie het nodig heeft en kan het worden geweigerd aan wie over een toegang tot het gerecht beschikt via de traditionele weg.
De verzoekende partijen klagen een aanzienlijke achteruitgang aan van de bescherming van het recht op juridische bijstand en op rechtsbijstand. Deze achteruitgang zou in strijd zijn met het standstill-beginsel uit artikel 23 van de Grondwet. Het Hof oordeelt dat het doel om de duurzaamheid van de juridische bijstand te verzekeren kan worden aangenomen, gelet op de budgettaire beperkingen van de overheid. Het kan bijgevolg een reden vormen van algemeen belang. Het Hof ziet vervolgens geen probleem met de terminologische wijzigingen, aangezien de toegang tot de juridische bijstand en rechtsbijstand gewaarborgd blijft. In dat opzicht dient het begrip “bestaansmiddelen” te worden omschreven door de Koning om alleen de inkomsten en de elementen van het vermogen in aanmerking te nemen die het mogelijk maken de gerechtskosten en de erelonen van de advocaten te betalen. De elementen die de rechtzoekende en zijn gezin toelaten te leven, maar niet helpen om de onvoorziene en uitzonderlijke uitgaven te betalen, moeten worden uitgesloten.
De bepalingen doen daarom op zich geen afbreuk aan de standstill-verplichting.
In deze context ziet het Hof ook geen problemen met, onder andere, de inmenging in het recht op de eerbiediging van het privéleven. Dit is onvermijdbaar en verantwoord ten opzichte van wie beroep doet op de regeling van de juridische tweedelijnsbijstand door het nagestreefde doel. Die verantwoording is dezelfde, ongeacht of de inmenging gebeurt door het bureau voor juridische bijstand of een advocaat.
Door de rechtzoekende verschuldigde bijdragen
De wetswijziging zorgt ervoor dat twee forfaitaire bijdragen moeten betaald worden wanneer men recht heeft op de geheel of gedeeltelijk kosteloze juridische tweedelijnsbijstand. De eerste bijdrage is verschuldigd bij de aanstelling van de advocaat. De tweede bijdrage is verschuldigd per aanleg voor elke gerechtelijke procedure. Deze bijdragen zijn zowel verschuldigd voor wie optreedt als eiser alsook voor wie optreedt als verweerder.
Het doel van de wetgever is om de eigen verantwoordelijkheid te stimuleren bij de keuze om een procedure te voeren. Volgens de wetgever is die keuze soms onbedachtzaam omdat de bedragen duidelijk lager liggen dan de werkelijke kosten van deze procedure ten laste van de maatschappij of omdat de kansen op succes van de procedure onbestaande zijn. De keuze om een beroep te doen op het gerecht zal meer verantwoord en doordacht zijn door het financiële gevolg van die keuze. Dit moet nutteloze procedures voorkomen. Verder wil de wetgever ervoor zorgen dat meer beroep gedaan wordt op alternatieve wijzen van conflictoplossing. Tot slot wil de wetgever een solidariteit invoeren onder al de rechtzoekenden, ongeacht of zij eiser dan wel verweerder zijn.
De verzoekende partijen klagen de schending aan van het recht op een eerlijk proces, de schending van de standstill-verplichting in art. 23 van de Grondwet, en de schending van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie.
Standstill
Het Hof onderzoekt eerst de standstill-verplichting. Vroeger moesten de begunstigden van de volledig kosteloze juridische bijstand geen financiële bijdrage betalen voor een advocaat. De begunstigden van gedeeltelijke kosteloze juridische bijstand moesten geen andere financiële bijdragen storten dan die welke was berekend volgens hun inkomsten. De nieuwe bepalingen verminderen dus de bescherming van het recht op juridische bijstand voor de personen die er, wegens hun financiële situatie, recht op hebben.
Het Hof wijst erop dat de financiële bijdragen niet zo “bescheiden” of “symbolisch” zijn als de wetgever laat uitschijnen. Het bedrag kan tot 50 euro per bijdrage oplopen en het kan daarboven worden vermenigvuldigd volgens het aantal ingestelde procedures. Dat bedrag kan bijgevolg aanzienlijk worden geacht voor de rechtzoekenden die vallen onder de juridische bijstand. Het gaat immers om personen die slechts over weinig bestaansmiddelen beschikken.
Het Hof beschouwt het als tegenstrijdig om ten aanzien van een bijstand die bedoeld is voor personen met onvoldoende middelen, diezelfde personen een financiële bijdrage te laten betalen ter financiering van die bijstand. Dit doel om de begunstigde zelf te laten bijdragen vormt volgens het Hof geen reden van algemeen belang die, op zich, de aanzienlijke achteruitgang van de bescherming van het recht op juridische bijstand kan verantwoorden.
Een ander doel was om buitengerechtelijke procedures te bevorderen en het voeren van onnodige rechtsprocedures te voorkomen. Om dit doel als rechtmatig te beschouwen en de aanzienlijke achteruitgang te verantwoorden, moeten enkele zaken aangetoond worden. Zo moet worden aangetoond dat rechtzoekenden in deze context op onrechtmatige wijze of op zijn minst in ongewoon grote mate gebruik maken van de gerechtelijke procedures. In dat verband hebben sommigen tijdens de besprekingen van het wetsontwerp opgemerkt dat dit steunde op “de onjuiste veronderstelling van een onverantwoorde consumptie inzake juridische bijstand”. Bovendien is de juridische eerstelijnsbijstand opgevat als een eerste filter, waarbij alleen de rechtzoekenden naar de juridische tweedelijnsbijstand worden georiënteerd die daar nood aan hebben. Anderzijds maakt ook het bureau voor juridische bijstand het mogelijk om kennelijk onontvankelijke of kennelijk ongegronde aanvragen te weigeren. Ten slotte dient de geraadpleegde advocaat het advies te geven geen onnodige gerechtelijke procedures in te stellen. Zo kan het doel van de wetgever bereikt worden door maatregelen die de rechten van de rechtzoekenden in mindere mate aantasten.
De verplichting om aan de advocaat forfaitaire bijdragen te betalen, vormt een aanzienlijke vermindering van de bescherming van het recht op juridische bijstand. Deze vermindering wordt niet verantwoord door een reden van algemeen belang en is bijgevolg in strijd met de standstill-verplichting die in artikel 23 ligt vervat.
Betekenis in ruimere context
Het arrest van het Grondwettelijk Hof van 21 juni 2018 dat de forfaitaire bijdrage in de juridische tweedelijnsbijstand ongrondwettelijk verklaart is een belangrijke overwinning voor de dertigtal verenigingen die in beroep gingen tegen deze hervorming. Toch blijft ook na dit arrest het recht op toegang tot de rechter voor veel mensen uiterst precair. De organisaties die deel uitmaken van het Platform Recht voor Iedereen* ontmoeten dagelijks mensen die er bijvoorbeeld niet in slagen tijdig de nodige documenten bij elkaar te zoeken om aan te tonen dat ze recht hebben op een pro deo advocaat of die door de beperkte beschikbaarheid van toegankelijk juridisch eerstelijnsadvies niet weten dat ze in hun recht zijn en recht hebben op een pro deo advocaat. Voor al die mensen blijft het Platform Recht voor Iedereen ijveren voor een grondige hervorming van de eerste- en tweedelijns juridische bijstand en voor een effectief recht op toegang tot de rechter voor iedereen. In de praktijk is één van de blijvende gevolgen van de hervorming dat pro deo advocaten zich wegens de bureaucratische complexiteit van de aanwijzingsprocedure terugtrekken uit de juridische tweedelijnsbijstand.
Integrale tekst van de beslissing
Referenties
* Persbericht van 22 juni 2018 van het Platform Recht voor Iedereen.
Trefwoorden
Toegang tot de rechtbank; Rechtsbijstand; Gerechtskosten; Standstill